Наукові конференції, Научные конференции » УКРАЇНА НАУКОВА (16-18.12.2014) » кандидат юридичних наук, Дмитрук І. М. ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ В КОНТЕКСТІ РОЗБУДОВИ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД

кандидат юридичних наук, Дмитрук І. М. ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ В КОНТЕКСТІ РОЗБУДОВИ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД

Категорія: УКРАЇНА НАУКОВА (16-18.12.2014), Право

УДК 347.73:352.07.001.73

 

ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ В КОНТЕКСТІ РОЗБУДОВИ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД

кандидат юридичних наук, Дмитрук І. М.

Миколаївський національний університет ім. В. Сухомлинського, Україна, м. Миколаїв

 

Органи місцевого самоврядування потребують реформ, які зможуть забезпечити розвиток українського суспільства для отримання високих життєвих європейських стандартів. Цьому сприятиме впровадження децентралізації влади. Вона означає передачу повноважень держави на користь самоуправління. Необхідно шукати оптимальний баланс між централізацією та децентралізацією, який найкраще відповідатиме потребам та інтересам держави. На формування самодостатніх громад позитивно вплине надходження податків і зборів на місцях у достатньому їх обсязі. В такому ракурсі бюджетна децентралізація виступає базовим фактором адміністративно-територіального реформування. В основі проведення децентралізації мають перебувати права людини і громадянина.

Ключові слова: децентралізація, централізація, органи місцевого самоврядування, реформи, бюджет, самодостатня громада.

 

Дмитрук И.Н. Децентрализация в контексте развития территориальных общин / Николаевский национальный университет им. В. Сухомлинского. Украина, г.Николаев

Органы местного самоуправления нуждаются в реформах, которые смогут обеспечить развитие украинского общества для получения высоких жизненных европейских стандартов. Этому будет содействовать внедрение децентрализации власти. Она предпологает передачу полномочий государства в пользу органов самоуправления. Необходимо искать оптимальный баланс между централизацией и децентрализацией, который наилучшим образом будет отвечать потребностям и интересам государства. На формирование самодостаточных общин позитивно повлияют поступления налогов и сборов на местах в их достаточном объеме. С такой позиции бюджетная децентрализация выступает как основа административно-территориального реформирования. В центре проведения децентрализации должны быть права человека и гражданина.

Ключевые слова: децентрализация, централизация, органы местного самоуправления, реформы, бюджет, самодостаточная община.

 

Dmytruk I.M. Decentralization in the Context of Territorial Communities Formation / Vasyl Sukhomlynskyy Mykolaiv National University. Ukraine, Mykolayiv

Bodies of local self-government need reforms which will be able to guarantee the development of Ukrainian society in order to achieve higher living European standards. The decentralization of authority shall contribute to that process. It means the delegation of authority from the state to the self-government. It is necessary to find out an optimal balance between centralization and decentralization. Collecting local taxes in an adequate way can positively influence the formation of self-sustainable communities’. Thus, budget decentralization is considered to be the principal factor of administrative-and-territorial reformation. The process of decentralization shall be based on the human rights and the rights of citizens.

Key words: decentralization, centralization, bodies of local self-government, reforms, budget, self- sustainable community.

 

Вступ

Сьогодення диктує нові умови розбудови України як держави в цілому так і фундаментально її органів місцевого самоврядування. Відбуваються безпрецедентні події, що безпосередньо впливають на реалізацію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства. Його найбільш оптимальне зміцнення, в свою чергу, напряму залежить від демократизації влади в контексті управління адміністративно-територіальними одиницями. Такий підхід у порушеній проблемі формував і формує один з основоположних принципів державного будівництва.

Тим більше, що органи місцевого самоврядування вже давно потребують значно продуманіших і чіткіших реформ, які змогли б успішно забезпечити кардинальну зміну парадигми розвитку українського суспільства в разі їх успішного проведення. Бажані нововведення в органах місцевого самоврядування стрімкіше відбуватимуться з моменту практичної імплементації поняття децентралізації, яка нині вже виступає як вимога народу, оскільки українська громадськість хоче швидше отримати доволі високі життєві європейські стандарти через сумлінну чесну, високооплачувану працю, можливості вільно висловлюватися, реалізовувати інші свої права та обов’язки.

Таким чином, реформування місцевої влади повинно проводитися, в першу чергу, в напрямках розширення прав територіальних громад та надання нової якості адміністративних послуг населенню.

Термін «децентралізація» обов’язково має стати основоположним принципом усього адміністративно-територіального устрою і подальшої розбудови державної влади. Хоча в статті 132 діючої Конституції України [1]вже й зафіксований принцип децентралізації, проте він ще не підкріплений низкою таких спеціальних законодавчих актів, які б в повній мірі показували механізм реалізації відповідних положень Основного закону України. На це вказує неефективність проведення окремих заходів з, так би мовити, поліпшення адміністративно-територіального устрою, що так активно експлуатувалися ініціаторами на початковій стадії задуманого і ось вже більше 10 років чекають справжнього реформаторського рішення, яке зможе привести до разючих змін на національному, регіональному чи місцевому рівнях.

Україна вже заявила про своє непереборне бажання вступу до Європейського Союзу та почала активно діяти в цьому напрямку. Тому варто передбачати і системно проводити постійний моніторинг обґрунтованості дій державної влади з погляду наявних і потенційних її можливостей. Але при цьому необхідно пам’ятати про пошук такого оптимального балансу між централізацією та децентралізацією, який найкраще відповідав би потребам і інтересам України. Адже, коли говориться про впровадження децентралізації влади, тут мається на увазі, перш за все, передачу повноважень держави на користь самоуправління.

Згідно пункту 1 статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»[2] місцеве самоврядування є не тільки правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, а й реальною здатністю. Хоча зазначена позиція не конкретизується, в чому саме полягає та яким чином вимірюється і реалізується така здатність. Та при аналізі законодавства України, що регулює діяльність органів місцевого самоврядування підтверджується теза про територіальну громаду як основну фундаментальну складову всієї структури державної влади. Тобто спільнота організації мешканців, які проживають на певній території та здатні самоорганізуватися є основою місцевої демократії і потребують економічної автономії. Проте, це не гарантує існування сильних громад лише в тих країнах, де на повну використовується принцип децентралізації. Як такий, він не призводить до безумовного росту темпів економічного піднесення. Для того, щоб добробут нації поліпшився, необхідна злагоджена, системна робота всіх органів державної влади, яка б показала, що децентралізація – це наслідок економічного зростання, а не причина.

Одним із правових інститутів, який унеможливлює якісну роботу місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування є делеговані повноваження.

Проблема "делегованих повноважень" не отримала належної розробки і в сучасній українській юридичній науці та державотворчій практиці. Конституція України визначила повноваження місцевих органів публічної влади, якими передбачила можливість делегування місцевими органами самоврядування наданих ним законом повноважень місцевим державним адміністраціям, а також надання базовим законом органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади.

На виконання норм Конституції України вiд 28 червня 1996 № 254к/96-ВР [1] були прийняті Закони України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 № 586-XIV [3] та "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97 – ВР [2], що безпосередньо встановлюють правові засади функціонування місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, визначають їх систему, розкривають повноваження цих органів, регулюють питання, пов'язані з реалізацією ними своїх повноважень, і, знову ж таки, встановлюють можливість їх делегування. Вказані закони не визначають конкретних механізмів взаємодії між цими органами.

Слід зазначити, що законодавство України надає декілька визначень делегованих повноважень, сутність яких полягає в тому, що вони передаються одним органом іншому за рішенням делегуючого органу.

Проте, виходячи із проведеного аналізу, визначеннями випускається добровільний характер делегованих повноважень, а також обов'язковість їх фінансування.

Такий правовий підхід породжує відповідні проблеми і призводить до неефективності у відносинах між місцевими органами публічної влади, насамперед, пов'язаних з виконанням делегованих повноважень [4; с. 6].

Виходячи з вищезазначеного, можна зробити висновок, що законодавча основа має чітко вказувати на те, як повинен здійснюватися розподіл державного бюджету на різних рівнях представницької та державної влади.

Цей правовий інститут показав себе недостатньо ефективним і призвів до того, що на рівні району, області з’явився виконавчий дуалізм, який значно ускладнює роботу органів місцевого самоврядування. Через що територіальним громадам у недалекому майбутньому необхідно надати безумовну фінансову самостійність саме для результативного формування та наповнення місцевих бюджетів, а відтак і реального вирішення всіх питань їх життєзабезпечення. Проблемного характеру на обласному, районному рівнях набуватиме і розподіл повноважень між державними адміністраціями, що наділені виконавчими функціями, органами місцевого самоврядування, які фактично розглядають і приймають місцеві бюджети та місцевими фінансовими органами, які є повноцінними суб’єктами бюджетного процесу, виходячи з їхніх повноважень, наданих законодавством.

Для цього необхідно розподілити повноваження між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Першим варто надати лише наглядові функції за станом реалізації норм діючого законодавства на місцях. Органи місцевого самоврядування слід наділити виконавчими функціями через спеціально сформовані виконавчі комітети місцевих рад. Деякі автори вважають, що місцеві державні адміністрації повинні бути взагалі скасованими [5; с.6], а окремі – схильні до ідеї їх замінити на представників Президента України.

Проте, це не єдина складова успішного впровадження децентралізації. Очікуваним кроком до радикальних змін у країні має стати реформа місцевої фінансової системи. Глибина сутності її полягатиме перш за все в тому, щоб залишити податок на землю, податок на нерухомість та податок з доходів фізичних осіб у повному обсязі на місцях. Це дасть змогу виробити більш досконалі механізми для спрямування коштів безпосередньо в територіальні громади. На формування самодостатніх громад також вплине і зменшення податкового тиску, що спричинить потужному поштовху до розвитку місцевого підприємництва, залученню додаткових інвестицій, слугуватиме надійним джерелом наповнення місцевого бюджету. В такому ракурсі бюджетна децентралізація зможе повністю виступити доволі надійною основою адміністративно-територіального реформування.

В умовах фінансової кризи бюджетні надходження залежать від результатів діяльності суб’єктів господарювання. Саме тому на економічний розвиток територіальної громади активно впливає правильно та раціонально організована система оподаткування, яка повинна стимулювати підприємницьку діяльність, бути простою та зрозумілою, забезпечувати ефективність процесу стягнення податків. Тому закономірним при цьому мають стати повнообємні надходження від місцевих податків і зборів.

На рівні держави актуальною залишається проблема адміністрування податків і зборів. Неприпустимо те, що більша частина доходів місцевих бюджетів (податок на доходи з фізичних осіб та орендна плата за землі незатребуваних паїв) неефективно адмініструються фіскальними органами, чому й виникають значні труднощі при їх стягненні. Адже іноді, навіть, неможливо домогтися сплати через судові інстанції. До того ж, кошти від перевиконання дохідної частини Державного бюджету, одержані на території району, доцільно залишати в районному бюджеті. Це заохочувало б керівників району на своїй території мобілізовувати доходи до Державного бюджету.

Як засвідчує аналіз діяльності органів місцевого самоврядування за кілька останніх років, епіцентричного значення тут має набути зміцнення доходної бази місцевих бюджетів. Наразі нині для них надано право самостійного формування доходів та видатків для виконання власних повноважень. Сьогодні дохідна база місцевих бюджетів розширена, зокрема до неї входять: податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності, фіксована ставка податку на доходи з фізичних осіб, плата за землю, плата за користування надрами та збори за спеціальне використання лісу, води у водних масивах місцевого значення, штрафи, частина чистого прибутку комунальних унітарних підприємств, концесійні платежі та інші джерела доходів. Проте, знову ж таки, більшість із перерахованих позицій носять територіальний характер. Тобто, залежать від природних характеристик регіону та його специфіки. Зрозуміло, що на заході України переважний відсоток надходжень буде очікуваним від вирубки лісів, а на сході - від прибутку підприємств. Зважаючи на вагомість наведених аргументів, у центрі будь-яких заходів передбаченого реформування завжди перебуватиме питання самодостатності громади та їх спроможності забезпечити себе.

Слід зазначити, що в нинішній непростій ситуації розбудови України, як і раніше, її регіони можна умовно поділити на самодостатні та дотаційні. Звідси і бюджети відповідних громад формуватимуться по-різному, мається на увазі, з різною інтенсивністю. Одні будуть дотаційними, інші – без дотацій. Останні при відсутності дефіциту бюджету, вважатимуться самодостатніми. На сьогоднішній день допоки чіткого нормативного визначення терміну самодостатність ще не встановлено.

Самодостатність слід розглядати як категорію, що засвідчує економічні можливості територіальної громади та характеризується здатністю покривати видатки власними доходами.

Виходячи з цього постане питання можливості територіальної громади самостійно керувати своєю життєдіяльністю, а головне, її готовності до такої відповідальної роботи. Адже в разі покладення на органи місцевого самоврядування більш широкого спектру повноважень через впровадження бюджетної децентралізації, територіальна громада в повному обсязі понесе відповідальність за свої дії. Хоча на законодавчому рівні, все ж таки, необхідно передбачити можливість фінансової допомоги громадам, які не є самодостатніми. Оскільки дотаційних регіонів в Україні більшість, то предметніше було б впроваджувати не чисту децентралізацію, а розумно збалансувати її з централізацією. На думку автора, держава в цілому та її територіальні громади ще не готові до такого серйозного кроку.

У цьому аспекті важливе місце посідає регіональна політика, як один із важелів децентралізації. Оскільки регіональний підхід зосереджує увагу на вивченні специфічного для визначеного регіону просторового поєднання продуктивних сил, враховується те, що відрізняє один район від іншого. Регіональні напрями розвитку і розміщення продуктивних сил зумовлені тим, що об’єктивно існують відмінності в людській життєдіяльності навіть в межах однієї країни, зокрема, в господарській діяльності, рівні життя, суспільно-політичному устрої, культурі.

В цілому питання функціонування місцевого самоврядування в системі державної влади України та його фінансового забезпечення потребує подальшого практичного напрацювання та виявлення суттєвих прогалин у новому законодавстві для врегулювання найвідповідальнішого в державі сектору життєзабезпечення самоврядних громад.

Висновки

В нинішній складній ситуації кошти, в першу чергу, потрібно направляти на утримання армії, виплату пенсій та погашення зовнішніх боргів. Проте, не варто й відмовлятися від ідеї децентралізації, як такої, в цей суперечливий і нестабільний період. Необхідно готувати територіальні громади до самостійності, особливо на законодавчому рівні. На разі актуальним є прийняття Муніципального кодексу, як пакету законів, що стосуються розвитку місцевого самоврядування. В ньому потрібно передбачити норми, що регулювали б детальне впровадження та використання інституту безпосередньої демократії, тобто місцевих референдумів, місцеву нормотворчість, як можливість територіальної громади забезпечувати підґрунтя для своєї практичної діяльності. Особливу увагу слід приділити, звичайно, місцевим державним адміністраціям, їх правовому статусу, визначенню їх компетенції. Та головне - слід пам’ятати, що децентралізація влади проводиться не заради самої влади. В основі її має перебувати ключова європейська теза – бездоганне забезпечення прав людини і громадянина.

 

Література:

1. Конституція України. // Відомості Верховної Ради України вiд 23.07.1996 - 1996 р., № 30. – Ст. 141

2. Закон України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР „Про місцеве самоврядування в Україні” // Закони України. – К., 1997. – Т. 12. – 229 с.

3. Закон України від 9 квітня 1999 р. № 586-XIV „Про місцеві державні адміністрації” // Закони України. – К., 1999. – Т. 18. – 165 с.

4. Бублик Г.В. Делегування повноважень місцевими органами влади: організаційно-правовий аспект. Автореф. дис. на здобуття наук. ступеня к.ю.н.. Спец. 12.00.07 – К. – 2005. – 20 с.

5. Селіванов А. Децентралізація державного управління має за мету інтереси народу.// Голос України №114 (17 червня 2014 року)

 

References:

1. Konstytutsiya Ukrayiny. // Vidomosti Verkhovnoyi Rady Ukrayiny vid 23.07.1996 - 1996 r., # 30. – St. 141

2. Zakon Ukrayiny vid 21 travnya 1997 r. # 280/97-VR „Pro mistseve samovryaduvannya v Ukrayini” // Zakony Ukrayiny. – K., 1997. – T. 12. – 229 s.

3. Zakon Ukrayiny vid 9 kvitnya 1999 r. # 586-XIV „Pro mistsevi derzhavni administratsiyi” // Zakony Ukrayiny. – K., 1999. – T. 18. – 165 s.

4. Bublyk H.V. Delehuvannya povnovazhen' mistsevymy orhanamy vlady: orhanizatsiyno-pravovyy aspekt. Avtoref. dys. na zdobuttya nauk. stupenya k.yu.n.. Spets. 12.00.07 – K. – 2005. – 20 s.

5. Selivanov A. Detsentralizatsiya derzhavnoho upravlinnya maye za metu interesy narodu.// Holos Ukrayiny #114 (17 chervnya 2014 roku)

 

 

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь.
Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо войти на сайт под своим именем.

Добавление комментария

Имя:*
E-Mail:
Коментар:
Введите код: *

Карта сайту

^