Трегуб О. А. ПОВОДЖЕННЯ З ПОБІЧНИМИ ПРОДУКТАМИ ТВАРИННОГО ПОХОДЖЕННЯ: СУБСИДІАРНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЗАКОНОДАВСТВОМ ПРО ВІДХОДИ

УДК: 349.6

 

ПОВОДЖЕННЯ З ПОБІЧНИМИ ПРОДУКТАМИ ТВАРИННОГО ПОХОДЖЕННЯ: СУБСИДІАРНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЗАКОНОДАВСТВОМ ПРО ВІДХОДИ

Трегуб О. А.

Інститут економіко-правових досліджень НАН України, Україна, Київ

 

У статті досліджується проблема субсидіарного регулювання поводження з побічними продуктами тваринного походження. Головною метою цієї статті є обґрунтування необхідності і визначення напрямів такого регулювання за допомогою законодавства про відходи. Показано, що в Європейському Союзі існує декілька основних напрямів субсидіарного регулювання поводження з побічними продуктами тваринного походження зазначеним законодавством. Пропонується виокремити два напрями відповідного регулювання в Україні, зокрема, захоронення та перевезення побічних продуктів тваринного походження.

Ключові слова: побічні продукти тваринного походження, субсидіарне регулювання, законодавство про відходи.

 

Трегуб А. А. Обращение с побочными продуктами животного происхождения: субсидиарное регулирование законодательством об отходах/ Институт экономико-правовых исследований НАН Украины, Украина, Киев

В статье исследуется проблема субсидиарного регулирования обращения с побочными продуктами животного происхождения. Главной целью этой статьи является обоснование необходимости и определение направлений такого регулирования посредством законодательства об отходах. Показано, что в Европейском Союзе существует несколько основных направлений субсидиарного регулирования обращения с побочными продуктами животного происхождения указанным законодательством. Предлагается выделить два направления соответствующего регулирования в Украине, в частности, захоронение и перевозка побочных продуктов животного происхождения.

Ключевые слова: побочные продукты животного происхождения, субсидиарное регулирование, законодательство об отходах.

 

Trehub O. A. The Animal By-products Handling. Subsidiary Regulation by Waste Legislation/ The Institute of economic and legal investigations under the NAS of Ukraine, Ukraine, Kyiv

The paper examines the problem of subsidiary regulation of animal by-products handling. The main aim of this paper is to ground necessity and determine directions of such regulation by means of waste legislation. It is shown that there are several basic directions of subsidiary regulation of animal by-products handling by this legislation in European Union. It is proposed to determine two directions of given regulation in Ukraine, in particular burial and movement of animal by-products.

Key words: animal by-products, subsidiary regulation, waste legislation.

 

Вступ

Всеохоплюючий процес пошуку оптимальних моделей поєднання економічних, соціальних та екологічних інтересів суспільства, властивий усім розвиненим і, зокрема, європейським, країнам, неодмінно триває і у правовому вимірі, відособленим, але невід’ємним сегментом якого є законодавство про відходи.

Останнім часом таке законодавство дедалі більше зазнає суттєвих трансформацій у бік звуження сфери його регулювання. Це відбувається шляхом повного або часткового вилучення з-під останньої все більшої кількості об’єктів, серед яких і ті, що мають увійти до категорії «побічні продукти тваринного походження» (далі – побічні продукти), яка є принципово новою для національної правової системи.

Подібні зміни у характері і спрямованості правового регулювання відповідних відносин повинні супроводжуватися розв’язанням ряду завдань, основним з яких є оцінка реальних можливостей і передумов для реалізації нових законодавчих положень на практиці. Варто відзначити, наразі єдиним нормативно-правовим актом у сфері поводження з побічними продуктами є Закон України «Про побічні продукти тваринного походження, не призначені для споживання людиною» (далі – Закон про побічні продукти), що має набрати чинності 9 травня 2016 р. Цим Законом, зокрема, передбачено повне вилучення побічних продуктів зі сфери регулювання Закону України «Про відходи» (далі – Закон про відходи), що не відповідає як європейському підходу до вирішення відповідної проблеми, так і реальним потребам практики поводження з об’єктами, які об’єднуються категорією побічних продуктів (туша або частини туш забитих, загиблих тварин, сировина та продукти тваринного походження, що не призначені або визнані непридатними для споживання людиною [1]). До того ж, питання правового регулювання поводження з побічними продуктами у вітчизняній юридичній науці ще не досліджувалося, що істотно ускладнює одержання об’єктивних і обґрунтованих висновків щодо формальних та змістовних характеристик такого регулювання в особливих умовах державного розвитку України.

Усе викладене вище підтверджує актуальність цього дослідження, метою якого є обґрунтування необхідності у субсидіарному регулюванні відносин у сфері поводження з побічними продуктами через законодавство про відходи і визначення можливих напрямів такого регулювання.

 

Основною ідеєю розробки та прийняття Закону про побічні продукти, якщо слідувати пояснювальній записці до проекту цього Закону, є забезпечення гармонізації національного законодавства у сфері поводження з відходами тваринного походження із вимогами міжнародного законодавства [2], а конкретно – із вимогами законодавства Європейського Союзу (далі – ЄС). Виходячи з цього базовим орієнтиром для розробників Закону про побічні продукти мали стати положення двох основних актів вторинного права ЄС у цій сфері – Регламенту ЄС № 1069/2009, яким закріплюються основні санітарно-ветеринарні норми щодо побічних продуктів та похідних продуктів, не призначених для споживання людиною [3], і Регламенту ЄС № 142/2011, що слугує інструментом реалізації положень попереднього регламенту [4]. Одночасно розробники мали встановити і дослідити усі зв’язки відповідних актів із іншими актами вторинного права ЄС, зокрема, тими, що стосуються відходів, оскільки відсилання до них містяться у обох зазначених вище регламентах та цього вимагає Закон України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» (послідовність здійснення адаптації законодавства у пріоритетних сферах).

Аналіз положень регламентів ЄС № 1069/2009 і № 142/2011 спільно із рамковою Директивою 2008/98/ЄС про відходи (далі – Директива про відходи) дозволяє виділити декілька напрямів регулювання, які виконують роль «з’єднувальних ланок» між законодавством про відходи і санітарно-ветеринарним законодавством Співтовариства:

- спалювання побічних продуктів – здійснюється відповідно до природоохоронного законодавства Співтовариства [3; 5], зокрема, положень Директиви 2010/75/ЄС про промислові викиди (комплексне запобігання і контроль забруднень), що замінила Директиву 2000/76/ЄС про спалювання відходів;

- захоронення побічних продуктів – здійснюється згідно із законодавством Співтовариства про відходи [3; 5], а саме положеннями Директиви 1999/31/ЄС про захоронення відходів;

- перетворення побічних продуктів у біогаз чи компост – має відповідати і санітарно-ветеринарним правилам, викладеним у Регламенті ЄС № 142/2011, і вимогам щодо захисту довкілля, встановленим Директивою про відходи [4];

- експорт, імпорт і транзит побічних продуктів – застосовуються положення Регламенту ЄС № 1013/2006 про перевезення відходів, зокрема, у випадку, коли такі побічні продукти змішані чи забруднені небезпечними відходами [3];

- збирання, перевезення і видалення відходів громадського харчування (належать до Категорії 3 побічних продуктів) – здійснюються у відповідності зі статтею 13 Директиви про відходи [3], якою передбачено національні заходи щодо захисту довкілля та здоров’я людини.

До цього також слід додати, що визначення окремих термінів (наприклад, терміну «відходи»), що надані у Директиві про відходи, застосовуються у незмінному вигляді і у Регламенті ЄС № 1069/2009 [3].

Отже, у правовій системі ЄС використовується гнучкий механізм, за яким до відносин у сфері поводження з побічними продуктами, поряд із санітарно- ветеринарним законодавством як основним, субсидіарно застосовуються окремі положення законодавства про відходи. Такий підхід цілком обґрунтовано предметною і функціональною спорідненістю різних галузей законодавства, що закладає підвалини для комплексного підходу до правового регулювання тих чи інших відносин [6, с. 54]. При цьому, як показано вище, межі додаткового регулювання відносин у сфері поводження з побічними продуктами є досить виразними, чим забезпечується високий рівень узгодженості, цілісності і, відповідно, ефективності законодавства Співтовариства в цілому.

На противагу європейському підходу, концептуально заснованому на ідеї міжгалузевої природи відносин у сфері поводження з побічними продуктами, в українському законодавстві намітилася протилежна тенденція. Закон про побічні продукти не тільки не містить будь-яких конкретних випадків поширення на відносини у сфері поводження з побічними продуктами дії Закону про відходи, але й, як вже відзначалося, повністю вилучає ці відносини зі сфери регулювання останнього. За таких обставин Закон про побічні продукти і підзаконні нормативно-правові акти, що будуть прийняті на його розвиток, мають повторно врегулювати ряд загальних питань, які вже регламентуються законодавством про відходи (наприклад, щодо видалення, захоронення побічних продуктів та ін.). А цим, як наслідок, буде порушено системність правового регулювання відповідних відносин, його внутрішню логічну узгодженість [6, с. 46], що є неприпустимим.

У вихідній редакції проекту закону України «Про побічні продукти тваринного походження, що не призначені для споживання людиною», на відміну від прийнятої, було посилання на Закон про відходи як один із ключових законодавчих актів у сфері поводження з побічними продуктами [7]. Окреслюючи у такий спосіб правові засади поводження з побічними продуктами, розробники намагалися врахувати багатогранність природи регульованих відносин, однак метод досягнення цієї мети виявився заздалегідь хибним. Зокрема, за змістом зазначеного проекту закону простежується систематичне змішування категорії «побічні продукти» із суміжною категорією «відходи тваринного походження». У висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України справедливо зауважувалося, що подібні конструкції порушують принцип визначеності правової норми, а прийняття законопроекту може призвести до «конкуренції норм, протиставляння повноважень органів виконавчої влади у сфері поводження з відходами та поводження із побічними продуктами тваринного походження, що негативно позначиться на правозастосовній практиці та забезпеченні екологічної безпеки у цілому» [8].

При подальшому доопрацюванні проекту закону України «Про побічні продукти тваринного походження, що не призначені для споживання людиною» викладені зауваження було враховано, проте обраний вихід із ситуації, а саме абсолютне відмежування від законодавства про відходи, додав ще більшої невизначеності і безсистемності у правове регулювання поводження з побічними продуктами.

Окрім відсутності належних взаємозв’язків із законодавством про відходи у тих зонах відносин, які загалом є спільним предметом регулювання, Закону про побічні продукти також притаманні властивості, що є несумісними із самою ідеєю відособлення категорії побічних продуктів від об’єктного масиву категорії відходів. Так, побічні продукти Категорії 1, яка включає п’ять окремих найменувань об’єктів, підлягають виключно видаленню [1]. В європейській практиці при дотриманні сукупності визначених законодавством вимог дозволяється не тільки видалення, але й використання побічних продуктів Категорії 1, зокрема, у якості палива і для виробництва похідних продуктів, які потім можуть бути розміщені на ринку [3]. Викладена специфіка правового режиму побічних продуктів в ЄС є відбитком впровадження різнорівневих інтегрованих стратегій (наднаціональних, національних, регіональних та ін.), націлених на досягнення максимальних обсягів вторинного ресурсокористування при мінімальних ризиках для здоров’я людини. У сучасних умовах цей принцип виступає ідейним підґрунтям для багатьох правових реформ і векторів модернізації законодавства Співтовариства.

Як і у ЄС, можливості законодавства про відходи у регулюванні поводження з побічними продуктами мають повною мірою використовуватися і в Україні. Дослідження європейського досвіду переконливо свідчить, що найбільш прийнятною формою реалізації таких можливостей є субсидіарне регулювання із високим рівнем деталізації усіх його напрямів. Кожний напрям субсидіарного регулювання (спалювання, захоронення побічних продуктів, перетворення їх у біогаз чи компост та ін.), окрім задоволення системно- і техніко-юридичних потреб, виражає соціальну значущість, затребуваність законодавства про відходи на нинішньому етапі суспільного розвитку.

Слід визнати, що відсутність у національному законодавстві про відходи багатьох функціонально важливих інструментів і механізмів (таких, як ієрархія дій щодо поводження з відходами, критерії кінця їх режиму, інститут розширеної відповідальності виробника та ін.) значно знижує його регулюючу спроможність у порівнянні з однойменним законодавством Співтовариства. В результаті звужується і спектр можливих напрямів упорядкування ним відносин у сфері поводження з побічними продуктами. Однак, по-перше, це не перешкоджає використанню наявного у законодавства про відходи регулюючого потенціалу і, по-друге, вплив цієї обставини буде поступово зменшуватися внаслідок подальшої адаптації національного законодавства до права ЄС, яка набрала прискорених обертів через укладення Угоди про асоціацію між Україною, з однією сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони.

 

Висновок

Таким чином, специфіка відносин у сфері поводження з побічними продуктами потребує застосування комплексного підходу до їх правового регулювання. Задовольнити таку потребу можливо шляхом поєднання норм спеціального законодавства (Закону про побічні продукти) із нормами законодавства про відходи (у першу чергу Закону про відходи) у регламентації поводження з побічними продуктами. При цьому законодавству про відходи має відводитися допоміжна роль, опосередкована субсидіарним регулюванням тих зон розглядуваних відносин, які не вимагають застосування спеціального правового режиму.

На даний момент норми законодавства про відходи можуть субсидіарно застосовуватися за такими напрямами поводження з побічними продуктами, як їх захоронення (повністю) та перевезення (частково). Зокрема, приписи статті 34 Закону про відходи і Положення про контроль за транскордонними перевезеннями небезпечних відходів та їх утилізацією/видаленням і Жовтого та Зеленого переліків відходів слід застосовувати при перевезенні побічних продуктів, що змішані чи забруднені небезпечними відходами.

Субсидіарне регулювання за іншими напрямами поводження з побічними продуктами (спалювання побічних продуктів, перетворення їх у біогаз чи компост, а також збирання, перевезення і видалення відходів громадського харчування) стане можливим за умови змістовного і структурного удосконалення законодавства про відходи із завершенням його адаптації до права ЄС.

Відповідні механізми співвідношення спеціального законодавства і законодавства про відходи мать бути закріпленими у статті 3 Закону про побічні продукти. Загалом це сприятиме узгодженості і послідовності правового регулювання відносин у сфері поводження з побічними продуктами.

 

Література:

1. Про побічні продукти тваринного походження, не призначені для споживання людиною: Закон України від 7 квітня 2015 р. № 287-VIII // Відомості Верховної Ради України. – 2015. - № 24. – Ст. 171.

2. Пояснювальна записка до проекту закону України «Про побічні продукти тваринного походження, що не призначені для споживання людиною» (реєстр. № 3357 від 4 жовтня 2013 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=48558.

3. Regulation (EC) № 1069/2009 of the European Parliament and of the Council of 21 October 2009 laying down health rules as regards animal by-products and derived products not intended for human consumption and repealing Regulation (EC) № 1774/2002 (Animal by-products Regulation). – OJ L 300, 14.11.2009. – P. 1-33.

4. Commission Regulation (EU) № 142/2011 of 25 February 2011 implementing Regulation (EC) № 1069/2009 of the European Parliament and of the Council laying down health rules as regards animal by-products and derived products not intended for human consumption and implementing Council Directive 97/78/EC as regards certain samples and items exempt from veterinary checks at the border under that Directive. - OJ L 54, 26.2.2011. – P. 1-254.

5. Directive 2008/98/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 on waste and repealing certain Directives. - OJ L 312, 22.11.2008. - P. 3-30.

6. Абрамова А. И. Субсидиарное применение правовых норм как способ оптимизации законодательного регулирования / А. И. Абрамова // Журнал российского права. – 2013. - № 10. – С. 46-55.

7. Проект закону України «Про побічні продукти тваринного походження, що не призначені для споживання людиною» (реєстр. № 3357 від 4 жовтня 2013 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=48558.

8. Висновок Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України на проект закону України «Про побічні продукти тваринного походження, що не призначені для споживання людиною» (реєстр. № 3357 від 4 жовтня 2013 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=48558.

 

References:

1. Pro pobichni produkty tvarynnoho pokhodzhennia, ne pryznacheni dlia spozhyvannia liudynoiu: Zakon Ukrainy vid 7 kvitnia 2015 r. № 287-VIII // Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy. – 2015. - № 24. – St. 171.

2. Poiasniuvalna zapyska do proektu Zakonu Ukrainy «Pro pobichni produkty tvarynnoho pokhodzhennia, shcho ne pryznacheni dlia spozhyvannia liudynoiu» (reiestr. № 3357 vid 4 zhovtnia 2013 r.) [Elektronnyi resurs]. – Rezhym dostupu: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=48558.

3. Regulation (EC) № 1069/2009 of the European Parliament and of the Council of 21 October 2009 laying down health rules as regards animal by-products and derived products not intended for human consumption and repealing Regulation (EC) № 1774/2002 (Animal by-products Regulation). – OJ L 300, 14.11.2009. – P. 1-33.

4. Commission Regulation (EU) № 142/2011 of 25 February 2011 implementing Regulation (EC) № 1069/2009 of the European Parliament and of the Council laying down health rules as regards animal by-products and derived products not intended for human consumption and implementing Council Directive 97/78/EC as regards certain samples and items exempt from veterinary checks at the border under that Directive. - OJ L 54, 26.2.2011. – P. 1-254.

5. Directive 2008/98/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 on waste and repealing certain Directives. - OJ L 312, 22.11.2008. - P. 3-30.

6. Abramova A. I. Subsidiarnoye primeneniye pravovykh norm kak sposob optimizatsii zakonodatelnogo regulirovaniya / A. I. Abramova // Zhurnal rossiyskogo prava. – 2013. - № 10. – S. 46-55.

7. Proekt zakonu Ukrainy «Pro pobichni produkty tvarynnoho pokhodzhennia, shcho ne pryznacheni dlia spozhyvannia liudynoiu» (reiestr. № 3357 vid 4 zhovtnia 2013 r.) [Elektronnyi resurs]. – Rezhym dostupu: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=48558.

8. Vysnovok Holovnogo naukovo-ekspertnoho upravlinnia Aparatu Verkhovnoi Rady Ukrainy na proekt zakonu Ukrainy «Pro pobichni produkty tvarynnoho pokhodzhennia, shcho ne pryznacheni dlia spozhyvannia liudynoiu» (reiestr. № 3357 vid 4 zhovtnia 2013 r.) [Elektronnyi resurs]. – Rezhym dostupu: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=48558.

Tags:

Пошук по сайту

Конференции

Please publish modules in offcanvas position.